Author: Mattia Rossi
Committee: EPPO & Immigration Committee
Date: 13/01/2025
Il 3/12/2024, l’Università Milano-Bicocca, grazie al centro di eccellenza STEPPO Jean Monnet – EU LAW, ha avuto l’onore di ospitare il Dottor Francesco Testa, attuale Procuratore Europeo delegato (PED) presso la Procura di Roma sezione Procura Europea. In aula U7-05, Il Dottor Testa ha tenuto una lezione avente ad oggetto “La Procura Europea e la protezione degli interessi finanziari dell’Unione Europea. Il processo di integrazione giudiziaria nelle indagini transnazionali e nuovi strumenti di raccolta delle prove in materia di frodi ai fondi UE sull’immigrazione”.
Il Dottor Testa ha sottolineato, in apertura di lectio, come con la realizzazione della Procura Europea, per la prima volta 24 Stati UE (esclusi Danimarca, Irlanda e Ungheria) hanno deciso di rinunciare ad una piccola parte di sovranità, in una materia focale per gli Stati come quella penale, per metterla a fattore comune. L’ambito di competenza materiale della Procura Europea coincide in gran parte con i c.d. reati PIF ovvero quei reati disciplinati dalla Direttiva UE 1371/2017, come sancito dall’art 22 par.1 del Regolamento UE istitutivo della Procura Europea, il Reg UE 1939/2017. L’art 22 par 1 prevede che EPPO (European Public Prosecutor’s office) competa per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE di cui alla direttiva PIF, quale attuata dal diritto nazionale, indipendente dal titolo di reato previsto dalla legislazione nazionale. Alcune delle fattispecie di reato, di conseguenza, perseguibili e su cui EPPO può esercitare azione penale sono:
– Frodi di erogazione di spese non in materia di appalti
– Frodi di erogazione di spese in materia di appalti
– Frodi di risorse in entrata diverse dall’IVA
– Frodi concernenti l’IVA (solo se il danno complessivo è pari o superiore a 10 mln euro), ogni Stato è tenuto a versare lo 0.3 % all’UE diventando una risorsa comunitaria
Nell’evidenziare come il Regolamento istitutivo di EPPO sia frutto di un compromesso politico, il Dottor Testa è passato a sottolineare le principali differenze tra il PM nazionale e il Procuratore europeo delegato.
| PM | PED |
| Obbligatorietà azione penale ex art.112 Cost | Regolamento 1939/17 non parla di alcun obbligo ma più cautamente parla di “should as a rule…” |
| Non si fa riferimento alla sua imparzialità | Art 5 Reg 1939/17 prevede che tale Procura sia imparziale: “…The EPPO shall conduct its investigations in an impartial manner and shall seek all relevant evidence whether inculpatory or exculpatory.” |
| Indipendente | Art 6 Reg 1939/17 ne prevede l’indipendenza: “…The European Chief Prosecutor, the Deputy European Chief Prosecutors, the European Prosecutors, the European Delegated Prosecutors, the Administrative Director, as well as the staff of the EPPO shall act in the interest of the Union as a whole, as defined by law, and neither seek nor take instructions from any person external to the EPPO, any Member State of the European Union or any institution, body, office or agency of the Union in the performance of their duties under this Regulation…” |
| Le sue indagini non hanno carattere transnazionale | Le sue indagini hanno carattere transnazionale |
| Magistrato in linea generale non specializzato | Magistrato specializzato |
| Agisce in un regime di cooperazione giudiziaria con tutte gli ostacoli derivanti dall’operare one to one | Agisce in un regime di integrazione giudiziaria (unico ufficio, tutti i PED sono colleghi) |
Il tempo di svolgimento delle indagini e la semplicità dello scambio di informazioni tra PED sono gli elementi che distinguono EPPO dalle Procure nazionali. Il PED incaricato delle indagini assegna una misura investigativa e il collega nel cui territorio la misura deve essere eseguita, dispone l’esecuzione. Il Procuratore europeo delegato può non eseguirla solo se contrasta con i principi fondamentali del proprio ordinamento o l’obiettivo investigativo può essere assicurato con una misura meno invasiva. A questo ultimo criterio, si collega strettamente il principio di proporzionalità che deve ispirare tutto l’operato della Procura europea. Dentro l’azione giudiziaria, tale principio significa il rapporto tra potere pubblico (in questo caso EPPO) e diritti dei cittadini. In Italia questo principio è stato recepito nel dlgs 108/2017 disciplinante la parte esecutiva passiva dell’ordine europeo di indagine. Il Pm nazionale, recita il decreto, quando riceve un ordine europeo di indagine da parte di un altro Pm di altro Stato membro, deve misurare i poteri a propria disposizione in modo tale da evitare il depauperamento delle risorse.
La proporzionalità così intesa, come evidenziato dal Procuratore Testa, risulta essere però microsettoriale, collegata cioè ad una specifica fattispecie. All’interno del Regolamento 1939/2017, tale principio diviene fondante dell’azione penale, ad esempio in tutti i casi in cui il fatto per cui si procede non merita un’indagine penale oppure quando l’obiettivo investigativo può essere raggiunto con misure di indagine meno invasive
Per misurare l’idoneità o meno dell’esercizio dei poteri attribuiti dal Regolamento, il Procuratore europeo delegato fa affidamento su due criteri:
– Gravità del delitto per cui si procede
– Pene edittali previste per il delitto
L’articolo di riferimento è l’art.31 rubricato “indagini transfrontaliere” del Regolamento 1939/2017
Altro tema delicato affrontato nella lectio ha coinvolto le competenze materiali di EPPO. L’articolo di riferimento è l’art.22 Reg 1939/17 che recita così:
“1. L’EPPO è competente per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione di cui alla direttiva (UE) 2017/1371, quale attuata dal diritto nazionale, indipendentemente dall’eventualità che la stessa condotta criminosa possa essere qualificata come un altro tipo di reato ai sensi del diritto nazionale. Per quanto riguarda i reati di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera d), della direttiva (UE) 2017/1371, quale attuata dalla legislazione nazionale, l’EPPO è competente soltanto qualora le azioni od omissioni di carattere intenzionale definite in detta disposizione siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari ad almeno 10 milioni di EUR.
2. L’EPPO è competente anche per i reati relativi alla partecipazione a un’organizzazione criminale definiti nella decisione quadro 2008/841/GAI, quale attuata dal diritto nazionale, se l’attività criminosa di tale organizzazione criminale è incentrata sulla commissione di uno dei reati di cui al paragrafo 1.
3. L’EPPO è altresì competente per qualsiasi altro reato indissolubilmente connesso a una condotta criminosa rientrante nell’ambito di applicazione del paragrafo 1 del presente articolo. La competenza riguardo a tali reati può essere esercitata solo in conformità dell’articolo 25, paragrafo 3. 4. In ogni caso, l’EPPO non è competente per i reati in materia di imposte dirette nazionali, ivi inclusi i reati ad essi indissolubilmente legati. Il presente regolamento non pregiudica la struttura e il funzionamento dell’amministrazione fiscale degli Stati membri”
La competenza materiale di EPPO non viene individuata in base ad una lista di reati ex ante identificati dal punto di vista qualitativo. Il Regolamento EPPO, infatti, distribuisce la competenza tra Procura europea e Procure nazionali sulla base della persona offesa (interessi finanziari del bilancio dell’UE) ma comprendere chi è la persona offesa di un reato finanziario (reati PIF) è complesso soprattutto all’inizio dell’indagini (ad es: una frode in materia di contributi per lo sviluppo dell’occupazione giovanile vengono erogati dallo Stato italiano con garanzia unionale, la mancanza di gettito è nei confronti dello Stato o dell’Unione Europea?).
Sicuramente altra questione particolarmente complessa, come illustrato anche dal Procuratore Testa, è comprendere quando un reato possa intendersi indissolubilmente connesso, ex.art.22 par.3 Reg. EPPO, a un reato di cui è competente la Procura Europea. Il concetto di “indissolubilmente connesso” è un concetto inedito per il nostro codice di procedura penale. Risultano tuttora oscuri i criteri per comprendere quando un reato possa definirsi inestricabilmente connessi.
Interessanti per comprendere la ratio che ha portato alla stesura dell’art.22 par.3 sono i considerando che vanno dal n°54 al n°56
“Per assicurare l’efficienza delle indagini su reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e il rispetto del principio del ne bis in idem può essere necessario, in taluni casi, estendere le indagini ad altri reati ai sensi del diritto nazionale, qualora questi ultimi siano indissolubilmente connessi a un reato che lede gli interessi finanziari
dell’Unione. La nozione di «reati indissolubilmente connessi» dovrebbe essere considerata alla luce della relativa
giurisprudenza che, per l’applicazione del principio del ne bis in idem, adotta come criterio pertinente l’identità dei fatti materiali (o fatti sostanzialmente identici), intesa come esistenza di un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro nel tempo e nello spazio.
L’EPPO dovrebbe avere il diritto di esercitare competenza, qualora i reati siano indissolubilmente connessi e il reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione sia prevalente in termini di gravità del reato in causa quale rispecchiata nella massima sanzione suscettibile di essere irrogata.
Tuttavia, l’EPPO dovrebbe avere il diritto di esercitare competenza anche nei casi di reati indissolubilmente connessi in cui il reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione non sia prevalente in termini di livello delle sanzioni, ma l’altro reato indissolubilmente connesso sia ritenuto di carattere accessorio poiché meramente strumentale al reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione, in particolare qualora tale altro reato sia stato commesso principalmente al fine di creare le condizioni per commettere il reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione, come un reato strettamente finalizzato a procurarsi i mezzi materiali o giuridici per commettere il reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione o per assicurarsi il relativo profitto o prodotto.”
Questi considerando sono stati recepiti dall’art.25 par.3 Regolamento 1939/2017
L’articolo 26, invece, rubricato “avvio delle indagini e ripartizione delle competenze all’interno di EPPO” è stato il topic affrontato successivamente dal relatore. La disposizione prevede l’avviamento dell’indagine da parte del Procuratore europeo delegato “competente” per il reato rientrante nell’ambito di applicazione dell’art.22, in base al diritto nazionale. L’EPPO dopo aver deciso di avviare le indagini ne dà immediata comunicazione all’autorità segnalante la notitia criminis ex art.24 par.1 Regolamento 1939/17. Di notevole rilievo è il paragrafo 4 dell’art.26, il quale prevede che sia il PED del luogo ove si è realizzata l’attività criminosa a svolgere le indagini, tuttavia, è possibile che il PED di un altro Stato membro possa avviare le indagini o essere incaricato dalla camera permanente, qualora lo richieda:
– Il luogo di residenza dell’indagato o dell’imputato
– La nazionalità dell’indagato o dell’imputato
– Il luogo in cui si è verificato il danno finanziario principale
Questi criteri sono previsti in ordine di priorità.
Infine, la camera permanente può decidere, a meno che non sia stata già esercitata l’azione penale ex art.36 Regolamento 1939/17 di:
– Riassegnare il caso a PED di altro Stato membro
– Riunire o separare i casi, e per ogni caso, scegliere il PED che dovrà svolgere le indagini
La camera permanente deve tenere conto debitamente dello stato attuale delle indagini. Il potere di riallocazione deve perseguire il fine dell’interesse generale della giustizia (fine molto generale e quindi ampio-discrezionale)
Inoltre, la camera permanente deve consultare previamente i procuratori europei delegati interessati dalle indagini che devono avere luogo in più Stati dell’UE.
Il Dott.Testa ponendo l’attenzione sull’analisi dell’art.26 par.4, ha evidenziato come la decisione di riallocare il caso spetti unilateralmente alla camera permanente senza prestare alcuna attenzione al principio del giudice naturale e alle esigenze dell’indagato.
Infine, la chiosa finale ha riguardato qualche accenno al tema delle prove, disciplinato all’art.37 del Regolamento EPPO, che prevede la non esclusione delle prove presentate all’organo giurisdizionale competente per il mero fatto che siano state raccolte in altro Stato UE o conformemente al diritto di un altro Stato membro e la facoltà del giudice competente di valutare secondo prudente apprezzamento le prove presentate dall’imputato o dai Procuratori delegati.
Il giudice, quindi, non potrà negare l’accesso delle prove acquisite da EPPO solamente sulla base del fatto che sono state acquisite all’estero o secondo la legge dello Stato straniero; ad ogni modo, il contenuto normativo è minimale e non chiarifica nulla sulle condizioni di ingresso delle prove acquisite altrove.
Per comprendere meglio il meccanismo di assunzione delle prove, è stata citata dal Dottor Testa un’indagine transnazionale che ha verificato la distrazione fraudolenta di fondi erogati dall’UE, in seno all’attuazione degli obiettivi previsti in materia di immigrazione attraverso l’istituzione del fondo FAMI (Fondo asilo migrazione e integrazione) avvenuto con Regolamento 516/2014. Il Regolamento suddetto promuove attraverso il fondo FAMI una gestione integrata dei flussi migratori sostenendo tutti gli aspetti del fenomeno: asilo, integrazione e rimpatrio
In questo specifico settore, è stato possibile ottenere risposte molto celeri in tema di accertamenti e documentazione con la finalità di assicurare prove di colpevolezza.
Entrando più nel dettaglio della frode, il Ministero degli Interni attribuì ad un ente locale dell’Italia centrale, i fondi in questione. L’ente locale bandì la gara per l’affidamento della gestione dei servizi che coinvolgono i migranti, tuttavia, si presentò un solo candidato, la cui offerta fu pari alla base di contratto, come accade normalmente in queste tipologie di delitti, e attraverso un sistema di fatturazione per operazioni inesistenti, il denaro transitò dal Comune ad una società fantoccio.
La frodi non fu particolarmente innovativa nello schema, come sottolineato dal Dott.Testa, ma il PED a capo dell’indagine ebbe a disposizione gli strumenti che garantirono celerità. Per alcuni indagati è stata disposta la custodia cautelare in carcere dal g.i.p. competente.
Riguardo l’indagine suddetta, le criticità staranno ora nel portare le prove in dibattimento con tutte le garanzie e rispetto delle norme processuali richieste. Attualmente, i PED, consapevoli degli orientamenti giurisprudenziali sia della Corte di Giustizia che della Corte Suprema di Cassazione in materia di strumenti di cooperazione comunitari ordinari, partono dall’assunto che il Regolamento 1939/17 consente di disporre misure investigative all’estero e dà la facoltà di chiedere di assumere le prove con determinate formalità salvo che queste contrastino con i principi fondamentali dell’ordinamento del Paese nel quale la misura va compiuta. Cionondimeno, per merito del retaggio comune tra Procuratori europei delegati dei vari Paesi è possibile soddisfare l’esigenze di formalità di ogni ordinamento.
Per spiegare meglio il concetto poc’anzi esposto, il Dottor Testa ha richiamato una sua esperienza personale: la richiesta di un PED bulgaro di notificare un decreto di costituzione ad un indagato italiano, con le formalità previste a pena di nullità dall’ordinamento penale bulgaro ma tuttavia estranee al nostro c.p.p.
Gli stretti meccanismi di cooperazione e collaborazione hanno permesso di fare una cernita di ciò che fosse essenziale per il PED bulgaro richiedente, ai fini della validità, e cosa fosse essenziale per il PED italiano affinché la notifica fosse valida secondo la normativa processuale penale italiana.
In ultima istanza, il Procuratore Testa ha sottolineato come lo scambio culturale nell’ambito delle indagini transfrontaliere, è molto favorito dal punto di vista processuale, potendo conoscere nel dettaglio i meccanismi processuali degli altri Paesi dell’UE. Il dialogo continuo e in tempo reale tra Procuratori europei delegati è possibile solo grazie ai poteri riconosciuti loro dal Regolamento 1939/2017 (EPPO).