Authors:
Antonio Fortarezza – Co-chair Management Board – Chair Audit Institutions Subcommittee
Cesare Montagna – Vice chair Audit Institutions Subcommittee
Date: 28/08/2023
L’European Public Prosecutor’s Office (EPPO), ossia la Procura europea, dopo una lunga fase di avvio, si è accreditata come importantissimo e potente organo di contrasto e repressione di moltissime condotte a matrice finanziaria sull’intero territorio dell’Unione Europea.
Con la sua sede centrale a Lussemburgo, la Procura europea EPPO ha formato una interessante rete tra procuratori, situati nei singoli Stati membri e incaricati di indagare, perseguire e portare in giudizio davanti agli organi giurisdizionali nazionali i reati che ledono specificamente gli interessi finanziari dell’Unione.
La Procura europea EPPO ha la competenza a rinviare a giudizio, i cosiddetti “reati PIF” (Protezione Interessi Finanziari), quali frode, corruzione, riciclaggio di denaro e appropriazione indebita, che possono avere un impatto negativo sull’utilizzo ultimo del denaro dei contribuenti europei.
I “reati PIF” sono elencati nella direttiva (UE) 2017/1371, recepita dal diritto nazionale con il D.Lgs. 75/2020 (attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale).
Questo processo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione anche mediante apposite correzioni al nostro diritto penale con il D.Lgs. 75/2020, è stato rafforzato poiché:
- si è previsto di punire non solo il delitto consumato ma anche l’ipotesi di delitto tentato per i reati fiscali che presentano l’elemento della transnazionalità;
- si è allargato il catalogo dei delitti tributari per i quali è considerata responsabile anche la società ai sensi del D.Lgs. n. 231 del 2001;
- viene estesa la responsabilità delle società anche ai delitti di frode nelle pubbliche forniture, al reato di frode in agricoltura e al reato di contrabbando.
- è stato esteso il panorama dei reati contro la pubblica amministrazione di cui possono rispondere le società, includendovi il delitto di peculato e quello di abuso d’ufficio.
- l’ipotesi di corruzione è stata allargata includendovi fattispecie in cui siano sottratti denaro o altre utilità al bilancio dell’Unione o di organismi dell’Unione.
L’EPPO è altresì competente a indagare, perseguire e portare in giudizio i delitti relativi alla partecipazione in un’organizzazione criminale, se l’obiettivo è di commettere un “reato PIF”.
La Procura europea EPPO per i delitti sopra evidenziati è competente quando:
- le condotte criminali sono state commesse, in tutto o in parte, nel territorio di uno o più Stati membri dell’UE partecipanti;
- le condotte criminali sono state commesse da un cittadino di uno Stato membro dell’UE partecipante;
- le condotte criminali sono state commesse da una persona che era soggetta allo statuto dei funzionari o al regime applicabile agli altri agenti dell’UE.
A ben vedere ed inquadrando i delitti su cui EPPO ha la propria competenza investigativa e repressiva, vi sono delle condotte tipicamente dolose quali la frode e la corruzione, che sono i delitti da cui provengono i proventi criminali, ma anche il riciclaggio che ha lo scopo di occultare e trasferire i proventi delle attività criminose, delineandosi in tal modo una piena competenza sui crimini di matrice finanziaria che ledono gli interessi dell’Unione Europea.
Trattasi di condotte criminose che tracimano i confini nazionali e che si basano spesso su articolati sistemi fraudolenti, che coinvolgono più soggetti di più Paesi, con l’uso di società di comodo, di società fittizie (shell companies, letterbox companies etc) ovvero di veicoli societari che si prestano da una parte a rendere opaca la ricostruzione dei proprietari delle attività finanziarie e dall’altra ad attività di vera e propria interposizione patrimoniale.
La Procura europea EPPO nasce per ovviare a queste difficoltà investigative assicurando azioni coordinate tra i vari Paesi coinvolti, partendo dalle indagini per arrivare fino alle azioni per portare in giudizio i reati nelle sedi giudiziarie nazionali.
Le competenze della Procura europea EPPO, assumono ancora più rilevanza con l’attuazione della Recovery and Resilience Facility, attraverso il PNR e nell’ambito dello strumento di sostegno Next Generation Eu, ma anche nell’ambito dei Fondi della Politica di coesione che coinvolgono soprattutto le regioni con investimenti sui propri territori e rafforzano i meccanismi di protezione nazionali affidati alla Corte dei conti.
Tale ruolo della Procura europea di interazione con il controllo delle risorse pubbliche è stato consolidato attraverso uno specifico accordo di cooperazione nel contrasto agli illeciti a danno degli interessi finanziari dell’Unione europea e al contrasto all’utilizzo fraudolento dei fondi europei destinati all’Italia sottoscritto da EPPO e la Corte dei conti in data 13/09/2021.
In un ambito come sopra delineato e di impegno al contrasto anche del riciclaggio dei proventi da attività criminose risulta vitale il corretto inquadramento dottrinale e sostanziale di alcuni elementi giuridici, poiché essi possono assumere un particolare ruolo strategico in quanto naturalmente collocati nei gangli essenziali delle operazioni finanziarie che sono poi alla base del processo stesso del fenomeno criminoso che si mira a reprimere anche con la Procura europea EPPO.
Tra questi elementi spicca una figura, quella del Titolare Effettivo, ovvero il soggetto per conto del quale è realizzata un’operazione o un’attività finanziaria, ovvero ancora, nel caso di entità giuridica, la persona o le persone fisiche che, in ultima istanza, possiedono o controllano tale entità o ne risultano beneficiari.
La centralità della corretta identificazione del titolare effettivo o dei titolari effettivi è stata anche più volte sollevata e messa in evidenza da Eurojust (European Union Agency for Criminal Justice Cooperation – Agenzia europea finalizzata alla cooperazione tra le Autorità giudiziarie e le investigazioni dei Paesi membri nata nel 2021 per rispondere alla portata transnazionale dei fenomeni criminali in particolare di stampo mafioso) che ne ha ribadito la massima importanza nei casi di riciclaggio di denaro e in altri casi.
In numerose indagini sui reati finanziari sempre più spesso si assiste all’utilizzo da parte di gruppi criminali di imprese o di altri veicoli societari regolarmente registrati per nascondere schemi di riciclaggio, corruzione, frode fiscale e corruzione. Queste entità giuridiche vengono utilizzate esclusivamente per creare uno “schermo” che renda particolarmente complesso risalire alla reale identità degli individui che le controllano in ultima istanza – i cosiddetti titolari effettivi, o beneficial owner.
Giovanni Falcone, a metà degli anni Ottanta aveva compreso ciò e poi aveva messo a punto un metodo investigativo efficace ed una via di analisi per scoprire come e dove si muovesse il crimine organizzato seguendo il denaro e le transazioni finanziarie: “segui i soldi troverai la mafia”.
Oggi, parafrasando la vecchia ma sempre efficace massima riguardante il riciclaggio “segui il denaro”, noi affermiamo che oltre a seguire le transazioni finanziarie, è assolutamente necessario “seguire il titolare effettivo” (follow the beneficial owner).
È inutile arricchire di prosa concetti molto semplici: coloro che commettono crimini finanziari hanno la necessità di impiegare i loro proventi illeciti in attività lecite per poterne disporre liberamente, e per questo motivo devono entrare in contatto con l’economia legale e per entrare in contatto con l’economia legale hanno la necessità di schermi e veicoli societari che hanno appunto lo scopo di troncare il collegamento con il titolare effettivo.
Per questo motivo “seguire il titolare effettivo” per le Autorità investigative serve ad individuare la persona fisica che trae reale beneficio dal denaro di provenienza illecita, ripercorrendo, ove necessario, le composizioni e le catene partecipative di gruppi aziendali, oltre che le relazioni intercorrenti tra i vari soggetti che si accingono a compiere le varie operazioni.
In certi casi, anche investigare su un soggetto nazionale che ha ricevuto una semplice delega a partecipare ad un’assemblea per l’approvazione del bilancio, potrebbe far emergere interessanti relazioni per risalire al titolare effettivo.
In effetti, nel caso di sopra, se i soggetti delegati a partecipare in assemblea, magari in una articolata catena di controllo che coinvolge diverse società anche localizzate all’estero, sono i destinatari delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 231/2007, hanno l’obbligo di identificare e verificare l’identità del titolare effettivo e quindi di conoscere il nominativo della persona fisica che in ultima istanza ha il controllo.
Ovviamente se l’entità giuridica apicale è ubicata in una giurisdizione cui non è possibile identificare il titolare effettivo né verificarne l’identità, quel soggetto che ha ricevuto la delega a partecipare all’assemblea ha l’obbligo di astenersi ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. 231/2007.
Infatti, soggetti destinatari delle norme previste dal D.lgs. 231/2007 si astengono dall’instaurare il rapporto continuativo, eseguire operazioni o prestazioni professionali e pongono fine al rapporto continuativo o alla prestazione professionale già in essere di cui siano, direttamente o indirettamente, parte società fiduciarie, trust, società anonime o controllate attraverso azioni al portatore aventi sede in Paesi terzi ad alto rischio. Tali misure si applicano anche nei confronti delle ulteriori entità giuridiche, altrimenti denominate, aventi sede nei suddetti Paesi, di cui non è possibile identificare il titolare effettivo né verificarne l’identità.
Per meglio comprendere ciò a cui ci riferiamo, possiamo prendere in prestito un’espressione figurata dal mondo letterario, il titolare effettivo infatti è da considerarsi come il convitato di pietra; quindi, non necessariamente la persona che esegue operativamente la movimentazione finanziaria ma è invece colui che soggiace al reale interesse affinché l’operazione avvenga, è il vero dominus della situazione con cui ci si confronta. Aver adottato su scala europea, quando non oltre, un paradigma di definizione del genere, al netto delle necessarie indicazioni normative, contribuisce nel rendere effettivo e funzionale l’intero sistema di contrasto al riciclaggio ed anche l’azione repressiva della Procura europea EPPO.
Partendo da un’impostazione del genere diventano dunque maggiormente comprensibili le dinamiche che hanno portato nel tempo le Direttive Antiriciclaggio europee ad un sistematico adattamento alle esigenze investigative cui tendono, con un cambiamento di paradigma da non sottovalutare, per effetto del quale nel meccanismo di cogenza, ad i soggetti destinatari della norma sono stati aggiunti anche coloro i quali compiono le operazioni, su cui oggi infatti pendono una serie di obblighi, in primis le responsabilità penali nel caso di false dichiarazione all’atto del processo di identificazione del titolare effettivo cui vengono sottoposti ai fini del rispetto della normativa antiriciclaggio.
Chi conferisce un incarico ad un professionista soggetto alle disposizioni previste dal D.Lgs. 231/2007 infatti, deve fornire per iscritto, sotto la propria responsabilità, tutte le informazioni necessarie e aggiornate per consentire ai soggetti obbligati di adempiere agli obblighi di conoscenza e identificazione ai fini antiriciclaggio, e salvo che il fatto costituisca più grave reato, nei casi in cui forniscano dei dati non veri o falsi, sono puniti con la reclusione fino a tre anni e pesanti multe fino a 30.000 euro.
Ma per le necessità e per l’importanza di conoscere il titolare effettivo, il legislatore comunitario ha spinto l’acceleratore imponendo anche alle imprese dotate di personalità giuridica degli obblighi ancora oggi poco conosciuti previsti all’art. 22 del D.Lgs. 231/2007 che sono in vigore dal lontano 4 luglio 2017.
Ed ecco che le informazioni sul Titolare Effettivo devono essere obbligatoriamente acquisite a cura degli amministratori delle imprese, i quali possono richiedere la disclosure di tale dato direttamente ai propri soci, che a propria volta hanno l’obbligo di rispondere, per non rendere inesercitabile il proprio diritto di voto in assemblea e non rendere impugnabili le delibere assunte con voto determinante, di fatto bloccandone l’operatività all’interno dell’impresa.
In tal contesto allora è facile intuire come, pur nella propria fondamentale rilevanza, l’istituzione di un Registro dei Titolari Effettivi che racchiuda a livello sistemico una raccolta di un dato così rilevante ai fini di una gestione legale dei meccanismi economici, ed indirettamente degli equilibri di domanda offerta in qualità di prima componente di mercato a risultare danneggiata dai fenomeni di riciclaggio, non sia altro che il naturale sbocco e la conseguenza di un processo a monte che però vige ormai da tempo nel nostro Ordinamento e non può più essere fonte di sorpresa e inadeguatezza.
In effetti la Procura europea EPPO potrà avvalersi della consultazione dei dati contenuti nei Registri dei titolari effettivi nei paesi della Unione Europea ampliando la conoscenza degli elementi investigativi dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
Inoltre, la Procura europea EPPO potrà avvalersi di tutte le informazioni finanziarie contenute presso l’UIF (Unità di informazione finanziaria per l’Italia presso la Banca d’Italia) avendo sottoscritto in data 08/06/2022, un protocollo d’intesa per agevolare la collaborazione e il supporto nelle analisi inerenti a fattispecie di competenza della Procura.
La UIF (come tutte le FIU-Financial Intelligence Unit) hanno dato luogo negli anni a una rete capillare di collaborazione internazionale, sviluppando sistemi telematici di comunicazione rapidi e sicuri. La collaborazione tra FIU è regolata, a livello globale, dai principi del Gruppo Egmont, nella cornice delle Raccomandazioni del GAFI. Gli standard internazionali richiedono che le FIU forniscano, sia spontaneamente sia su richiesta, in maniera rapida, costruttiva ed efficace, la massima cooperazione internazionale in materia di riciclaggio e reati presupposto a esso associati.
Non ultimo sul tema risulta determinante anche l’agire del FATF, o Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale, cui, tra i vari compiti, spetta l’onere di classificare per mezzo di appositi indicatori la validità dei presidi normativi che gli Stati in tutto il mondo predispongono nei propri ordinamenti ai fini di un’opportuna gestione dell’esposizione al rischio di riciclaggio nei propri confini.
Tra i già menzionati indicatori ne spicca uno, la celebre “Reccommendation 24”, che si focalizza in modo distinto sui dispositivi adottati a livello giuridico per contrastare l’opacizzazione e l’utilizzo a scopo delittuoso dei vari enti giuridici, dunque ponendo come indirizzo di condotta, il maggior grado possibile di apertura al dato relativo al Titolare Effettivo, contribuendo con questo tipo di catalogazione a serrare le maglie nel processo di contrasto al riciclaggio.
Per concludere “seguire il titolare effettivo”, è diventata una delle principali attività di prevenzione, contrasto e repressione dei crimini finanziari che consente anche attraverso meccanismi amministrativi e non necessariamente legati ad indagini giudiziarie, una efficace ricostruzione di chi ha il comando o è il reale beneficiario delle varie transazioni o operazioni finanziarie.